作者简介：韩思阳，上海师范大学法政学院副教授、硕士生导师。
摘要：行政相对人举证责任的内涵混乱不清，必须有所辨析。我国的制度实践与学说理论都表明，在行政调查领域应坚持“谁主张谁举证”原则，具体到行政相对人的举证责任，应采用“行政行为三分法”进行区别处理。未来的行政程序法典可以仅对行政相对人的举证责任作一般性规定，剩下的由单行法或特别法来完成。第三人的举证责任问题与此类似。在清楚界定行政相对人、第三人的举证责任后，行政机关的举证责任也就不言自明了。
引 言
行政调查是行政机关在做出行政行为前查清相关事实的活动。这一过程虽由行政机关主导，但却并非由行政机关独自完成。行政相对人乃至第三人在这一过程中也扮演着重要角色。行政调查中的举证责任就是具体界定上述各主体在这一过程中具体分工的制度。
举证责任又称证明责任，一般分为提出证据的责任和说服的责任。提出证据的责任是指当事人就某一事实有责任提交足够证据以证明其有理由获得有利于己的事实认定。说服的责任指当事人按照要求的证明标准，说服审理者基于全部证据确信有关争议事实为真实或具有充分盖然性的责任。当事人若无法依证明标准卸除其所负的说服责任，将在争议问题上承担败诉的结果。两种责任中最重要的是说服责任。因为只要将由事实不清导致败诉的后果在当事人之间进行了分配，当事人自然就有动力去承担所谓提供证据的责任，举证活动也就自然会在当事人之间交替进行。基于此，本文所指举证责任主要是说服责任意义上的。
行政调查中的举证责任与行政诉讼中的举证责任有关。如果当事人没有在行政调查中尽到举证责任，则该当事人将在行政诉讼中承担败诉后果，因此在实践中，行政机关在执法过程中常常“按照诉讼法的标准要求自己”。需要注意的是，行政调查中的举证责任又与行政诉讼中的举证责任存在区别。有观点指出：“行政诉讼是复查性诉讼，其中就包括法院复查行政机关是否满足行政程序法中的证据规则，而不应当要求行政机关满足诉讼规则。特别是最高法院自己制定一套证据规则，强行要求行政机关遵守，否则就要承担不利后果，实际上就是将司法解释的效力强行延伸到行政程序中，这样做不仅没有理论上的依据，同时也损害了正常的行政管理。”现有研究忽视的恰恰是这种区别，因此需要有所校正。
提到两种举证责任的区别，最重要一点就是行政调查中的举证责任配置较为复杂。行政诉讼中，法院居中裁判，行政机关、行政相对人与第三人作为当事人各自承担相应的举证责任。与此不同，在行政调查中，行政机关兼具“裁判员”与“运动员”身份，它既有审查当事人证据的责任，也有自身的举证责任，二者常常交织在一起，很难区分。比如有观点认为：“行政机关应当对申请人所提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式的要件等进行审查，并在该范围内承当举证责任。”实际上，该责任是典型的审查责任，并非举证责任。另一方面，传统观点多认为行政机关应承担查清事实的全部责任，忽视甚至否定行政相对人、第三人在行政调查中的举证责任。基于以上两个方面的现状，本文虽以全面界定行政调查中的举证责任为目标，但具体操作上是以界定行政相对人的举证责任为中心，附带涉及第三人的举证责任。本文认为，只要清楚界定了行政相对人、第三人的举证责任，那么剩下的都是行政机关的职责。至于该职责具体属于举证责任还是审查责任，在本文的主题范围内意义不大。
一、行政相对人举证责任辨析
依据前述的定义，何谓行政相对人的举证责任应该不成问题，但实际上并非如此。众多似是而非的内容充斥在行政相对人的举证责任概念中，使其变成一个无所不包的大筐。因此，在切入正题之前，去伪存真应该是一个必要的工作。
（一）与行政相对人举证权利的区别
现代行政法重视行政相对人在行政程序中的参与权，具体到行政调查证据制度，就体现为行政相对人享有在行政调查中提出证据的权利。比如《行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”有观点认为这也属于行政相对人的举证责任。权利与义务、责任合为一体的法律规定当然存在，《宪法》第46条规定的公民受教育权就是一个典型例子。但在此处，无论从字面含义还是从立法精神上看，该条文都只是在赋予行政相对人以权利。行政相对人当然可以选择放弃该权利，并可能因此承担一定不利后果，但这种后果与举证责任意义上的败诉后果并不相同。
当然，行政相对人的举证权利与举证责任在具体内容上可能会存在一定重合，但二者在本质上还是有区别的。
（二）与行政相对人协力义务的区别
尽管有学者指出，在负担行政中，行政相对人的协力义务与参与权之间存在内在冲突，但一般认为，行政相对人的协力义务是普遍存在于各个行政管理领域的，行政调查领域也不例外。比如《突发公共卫生事件应急条例》第36条规定：“国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构，有权进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，有关单位和个人应当予以配合；任何单位和个人不得以任何理由予以拒绝。”其中的“配合”就是行政调查领域的一种协力义务，而“应当”“不得拒绝”则凸显了其强制性。再比如《审计法》第31条规定：“审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。”这里不仅指出了行政相对人的协力义务，更赋予行政机关“有权要求”这样的权力。
有观点认为，在行政调查领域，行政相对人的协力义务就是其举证责任，至少也是其举证责任的一部分。当然，如同行政相对人的举证权利一样，行政相对人的协力义务与举证责任在内容上也完全可能出现重合。但二者还是存在本质不同。比如在德国，有学者就指出：“《联邦行政程序法》第24条和第26条没有像民事诉讼法那样明确规定参加人的主观证明责任（提供证据的责任），因此可以认为在行政程序法中参加人没有提供证据的责任。第24条第1款第2句规定的提出证据申请的机会以及配合义务都不能改变这种情况。”换句话说，行政相对人的协力义务与其举证责任之间不能相互替代。其中的原理也许在于，行政相对人的协力义务来源于现代行政活动中人民从“参与到合作”的角色转变，实质上是行政调查权的对应物，而行政相对人的举证责任则属于诉讼法上为便于查清事实而做出的制度安排，所以二者一属实体法领域，一属程序法领域，存在根本区别。从法律后果上看，如果行政相对人未尽到举证责任，则应承担行政程序和诉讼程序中不利后果；如果行政相对人未履行协力义务，则也可能承担一定不利后果，但这种不利后果是独立于原行政程序的，与未尽到举证责任的不利后果不同。比如《电力安全事故应急处置和调查处理条例》第11条第3款规定：“任何单位和个人不得故意破坏事故现场，不得伪造、隐匿或者毁灭相关证据。”这是有关电力事故调查中行政相对人协力义务的规定。同法第28条规定了行政相对人未履行这些协力义务时会受到的行政处罚。这种行政处罚是独立于事故调查处理程序的。如果同一行政相对人既对事故负有责任，同时又未履行协力义务，则其所应受的处罚是双重的。
需要说明的是，行政相对人的举证责任与协力义务存在区别，并不意味着二者不能共存，恰恰相反，二者之间存在重要的互补关系。以负担行政行为为例，原则上行政相对人不应自证其罚，因为这与刑法上的“不得自证其罪”“无罪推定”等举证原则相龃龉，但某些对行政相对人不利的证据可能恰恰掌握在其手中。此时行政机关就需要借助行政相对人的协力义务这一制度工具完成取证。另一方面，在授益行政行为领域，某些对行政相对人有利证据的取证，完全没有必要以协力义务的形式强加于行政相对人，而只需要将其设定为行政相对人的举证责任，由其自负其责即可。
（三）与限制行政相对人滥用举证权利的区别
有一种观点将行政相对人的举证责任与对行政相对人滥用举证权利的限制相混淆。比如王名扬教授认为：“提供证据不仅是当事人的权利，也是当事人的义务。正式裁决中的当事人，有义务把他所掌握的全部和案件有关的证据，在行政听证阶段提出，否则法院认为当事人已放弃利用这项证据的权利，不能在以后的司法审查中再提出。”以上观点，王教授是在行政相对人的举证责任意义上论述的。这种观点影响广泛。实际上，该种制度属于对行政相对人滥用举证权利的限制，或者属于在行政相对人举证权利上附加的一种义务，与行政相对人的举证责任并无多大关系。实际上，即使是王教授，其在论述行政调查中的举证责任时，也主要是在“提出证据的责任”和“说服的责任”的层面进行探讨，也就是说，其举证责任的内涵主要仍是传统意义上的。
如果以上去伪存真的工作基本成立，那么我们接下来就可以此为标准，对我国现行法律规范中行政相对人举证责任制度的现状作一个初步的整理。
二、行政相对人举证责任制度的现状
如果要全面整理行政相对人举证责任制度的现状，对法律规范的全面整理当然是首选方案。可惜这一方案的工作量过于庞大，基本不具有可操作性。退一步看，采用关键词检索方式当然可以有效减少工作量，但如何选取恰当的关键词又成为难题。为避免遗漏，本文选择了相对比较中立的“证据”一词作为关键词。在行政相对人的举证责任这个问题上，地方性法律规范相比于中央法律规范不可避免带有一定重复性，因此本文最终只选择了中央层面的法律规范进行整理，具体包括法律、行政法规和部门规章。
截至2017年10月7日，以“证据”作为内容关键词在“北大法宝”数据库的“中国法律法规规章司法解释全库”中检索，共得到法律58部、行政法规60部、部门规章526部。对其中涉及行政相对人举证责任制度的法律规范整理如下。
（一）行政机关承担全部举证责任
《行政处罚法》第36条、《食品安全法》第75条、《道路交通安全法》第73条、《消防法》第51条、《证券投资基金法》第77条、《农业机械安全监督管理条例》第26条、《防治船舶污染海洋环境管理条例》第45条、《海关行政处罚实施条例》第34条、《信息披露违法行为行政责任认定规则》第4条、《质量技术监督行政处罚程序规定》第14条、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第36条、《烟草专卖行政处罚程序规定》第21条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第8条、《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》第21条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第22条、《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》第18条、《城市供水水质管理规定》第28条、《统计执法检查规定》第29条、《农业行政处罚程序规定》第27条、《文化市场行政执法管理办法》第29条、《公证机构执业管理办法》第39条、《出入境检验检疫行政处罚程序规定》第16条、《违反<铁路运输安全保护条例>行政处罚实施办法》第40条、《海上海事行政处罚规定》第93条、《统计执法检查规定》第25条、《通信行政处罚程序规定》第19条、《出版管理行政处罚实施办法》第21条、《水行政处罚实施办法》第20条、《煤炭行政处罚办法》第19条。
以上是由行政机关承担全部举证责任的法律规范，从另一个角度看，就是行政相对人不承担举证责任的法律规范。典型例子是《行政处罚法》第36条：“除本法第三十三条规定的可以当场做出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”在本文看来，所谓“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”就是一种将举证责任全部分配给行政机关的规定，而其中隐含的意思是，行政相对人不承担举证责任。
（二）行政相对人对其申请符合要求承担举证责任
《专利法》第54条、《商标法》第25条、《知识产权海关保护条例》第13条、《政府信息公开条例》第25条、《反补贴条例》第15条、《特殊标志管理条例》第10条、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第23条、《专利法实施细则》第60、65条、《反倾销条例》第15条、《商标法实施条例》第5、19、22、39、45、47条、《专利行政执法办法》第35条、《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》第21、23条、《高等学校信息公开办法》第19条、《著作权行政处罚实施办法》第12条、《农业机械事故处理办法》第33条、《海关关于<中华人民共和国知识产权海关保护条例>的实施办法》第7、14条、《进出口玩具检验监督管理办法》第22条、《国家科学技术奖励条例实施细则》第66条、《中国保险监督管理委员会政府信息公开办法》第27条、《海关关务公开办法》第21条、《植物新品种保护条例实施细则(农业部分)》第10、37条、《电力监管机构举报处理规定》第8条、《商标评审规则》第40条、《进出口商品复验办法》第12条、《价格违法行为举报规定》第4条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第7条、《驰名商标认定和保护规定》第4、5、12条、《对外贸易经济合作部关于保障措施产品范围调整程序的暂行规则》第6条、《反倾销退税暂行规则》第6条、《反倾销新出口商复审暂行规则》第9条、《倾销及倾销幅度期中复审暂行规则》第9条、《保障措施调查立案暂行规则》第6-17条、《反倾销调查立案暂行规则》第11-24条、《反补贴调查立案暂行规则》第11-22条、《集成电路布图设计行政执法办法》第7条、《集成电路布图设计保护条例实施细则》第24条、《公证投诉处理办法(试行)》第7条、《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第22条、《国家工商行政管理局关于利用合同进行的违法行为的暂行规定》第4条、《国家工商行政管理局关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第5条、《城市出租汽车管理办法》第28条。
以上是由行政相对人对其申请符合要求承担举证责任的法律规范。典型例子是《政府信息公开条例》第25条：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。”“应当出示有效身份证件或者证明文件”“有证据证明”的表述表明该行政法规将这部分举证责任分配给了行政相对人。
（三）当事人各自对其主张承担举证责任
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第21、37、38条、《劳动争议调解仲裁法》第6条、《人事争议处理规定》第23条、《工伤认定办法》第9、17条、《土地权属争议调查处理办法》第19条、《旅游投诉处理办法》第18、19、20条、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》第14、18、23条、《劳动人事争议仲裁办案规则》第17、18、19条、《电力并网互联争议处理规定》第7、10、12条、《电力争议调解暂行办法》第13、18、19条、《农业部植物新品种复审委员会审理规定》第16条、《汽车维修质量纠纷调解办法》第8条、《合同争议行政调解办法》第14条、《林木林地权属争议处理办法》第17条。
以上是由当事人（行政相对人与第三人）各自对其主张承担举证责任的法律规范。典型例子是《土地权属争议调查处理办法》第19条：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”
三、制度与学说的比较分析
针对以上整理结果，我们可以作以下的初步分析。
（一）制度与学说基本一致
就整理结果来看，第（一）部分所列主要是有关依职权行政行为的法律规范，具体而言主要是有关行政处罚的法律规范。第（二）部分所列主要是有关依申请行政行为的法律规范，具体而言主要是有关政府信息公开和知识产权认定的法律规范。第（三）部分所列主要是有关准司法行政行为的法律规范，具体而言主要是有关行政调解、行政裁决等的法律规范。
在行政调查领域，有关行政相对人的举证责任，学界态度基本可以凝练为两点：一是谁主张谁举证，行政相对人对其所主张的事实负举证责任；二是行政相对人在不同的行政行为中承担不同的举证责任。其中第二点又可以概括如下：在行政相对人的举证责任问题上，可将行政行为分为依职权行政行为、依申请行政行为和准司法行政行为。依职权行政行为中基本不存在行政相对人的举证责任，依申请行政行为中，行政相对人对其申请符合要求承担举证责任；准司法行政行为中，当事人各自对其主张承担举证责任。
稍作对比就会发现，本文的整理结果与学界观点基本一致。一方面，整理结果中的三类法律规范基本对应学界所提出的行政行为三分法；另一方面，三类法律规范各自规定的举证责任规则凝合起来，其实就是“谁主张谁举证”的法律原则。
（二）制度丰富了学说
尽管依职权行政行为中，行政机关承担举证责任，但行政相对人应当就对其有利的事实提供证据证明。这一观点在学界并不鲜见，制度实践也很常见，比如《企业所得税法实施条例》115条第2款规定：“企业对税务机关按照前款规定的方法核定的应纳税所得额有异议的，应当提供相关证据，经税务机关认定后，调整核定的应纳税所得额。”类似的规定还出现在《税收征收管理法实施细则》《个体工商户税收定期定额征收管理办法》《海关审定进出口货物完税价格办法》等法律规范中。但制度实践的想象力显然要更丰富些。《反垄断法》第46条第2款规定：“经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。”该规定看起来比较类似刑法上的自首、立功制度，但如果从举证责任的角度解读可以认为，行政相对人如果主动承担部分查清对其不利事实的责任，则其所受不利行政行为可以减轻或免除。这就在一定程度上化解甚至消除了学者所指出的行政相对人的协力义务与参与权之间的内在冲突。
学界鲜有探讨行政调查中第三人的举证责任问题，但部分法律规范对此有所涉及。《知识产权海关保护条例》第13条第1款规定：“知识产权权利人请求海关扣留侵权嫌疑货物的，应当提交申请书及相关证明文件，并提供足以证明侵权事实明显存在的证据。”第18条规定：“收货人或者发货人认为其货物未侵犯知识产权权利人的知识产权的，应当向海关提出书面说明并附送相关证据。”其中针对收货人或发货人的规定，可看作是有关第三人举证责任的规定，其本质上也是“谁主张谁举证”原则的体现。
有的法律规范规定了举证责任的转移制度，即可以从行政相对人转移给行政机关，前提是行政相对人因客观原因不能自行收集，且征得行政机关同意。比如《专利行政执法办法》第35条第1款规定：“在专利侵权纠纷处理过程中，当事人因客观原因不能自行收集部分证据的，可以书面请求管理专利工作的部门调查取证。管理专利工作的部门根据情况决定是否调查收集有关证据。”
应该说，以上制度探索都具有很大合理性，值得我们借鉴学习和作进一步研究。
（三）制度存在的问题
整理结果也反映出行政相对人举证责任制度上的一些问题。
在依职权行政行为领域，涉及行政相对人举证责任问题的主要是行政处罚类法律规范。尽管没有直接证据证明，但从文本上观察，这类法律规范大部分是照搬了《行政处罚法》的表述方式，即行政机关“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。这种表述方式对行政机关而言并没有太大问题，问题在于对行政相对人而言，这种表述方式只是在间接排除其举证责任，并不能彻底保障其不被施加多余的举证负担。目前在行政调查的学说和制度上都认可行政相对人的协力义务，这本身当然无可厚非，但如果不对协力义务的范围加以控制，所谓“由行政机关承担依职权行政行为的全部举证责任”很可能成为一句空话。
在依申请行政行为领域，目前的确有一些法律规范对行政相对人的举证责任作了规定，但这种法律规范的数量极少。更多法律规范仅将行政相对人需提交证据界定为一种程序性义务，而非举证责任。比如《房屋登记办法》第11条规定：“申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。”《行政许可法》《土地登记办法》等法律规范中也有类似规定。当然，以上也可能仅是文字表述上的问题，法律规范的本意也许就是将其定位为举证责任。但更根本的问题在于，这类法律规范往往缺少有关未尽到举证责任的法律后果的规定，这就容易在实践中造成困扰。比如明明是行政相对人未在行政程序中尽到举证责任，但由于行政行为的内容与客观事实不符，行政诉讼中法院往往判行政机关败诉，撤销具体行政行为，这种案例屡见不鲜。
另一方面，严格来说，行政相对人对其申请符合要求承担举证责任的规定，并不限于依申请行政行为，也适用于那些可以依申请做出的依职权行政行为。比如《价格违法行为举报规定》第4条规定：“举报人举报价格违法行为，应当提供以下内容：（一）被举报人的名称、地址；（二）被举报人违反价格法律、法规、规章或者规范性文件的事实及有关证据；（三）举报人要求答复的，应当提供联系方式。”价格主管部门查处价格违法行为本身是一个依职权行政行为，但也可以应行政相对人的申请做出，此时就需要行政相对人提供相关证据。
准司法行政行为领域存在的问题不多。大多数法律规范都将“谁主张谁举证”原则明确落实在具体条文中，且规定了相应的法律后果。当然也有少数例外。比如《产品质量申诉处理办法》和《渔业水域污染事故调查处理程序规定》就仅规定了一方当事人的举证责任，而对另一方的规定则付之阙如。
四、行政相对人举证责任制度的完善
应该说，总体来看，行政相对人举证责任制度的整体状况是令人满意的，但也暴露出一些问题，需要我们进一步思考解决。
（一）落实“谁主张谁举证”的法律原则
在诉讼法上，有关举证责任分配的问题，居主流地位的是两种学说，即英美法系的“利益衡量说”与大陆法系的“法律要件分类说”。“利益衡量说”认为，举证责任分配不存在一般性标准（原则），只能在综合若干要素的基础上就具体案件进行具体性分配。在对具体案件进行举证责任分配时要考虑的要素包括：政策、公平、证据为谁持有、方便性、盖然性、经验规则、是否请求变更现状等等。其中最为重视的要素是政策、公平和盖然性。
相比之下，“法律要件说”则主张以法规要件分类为出发点，并主要以法律条文的表义和构造为标准分析法律规定的原则和例外，以及基本规定和特殊规定之间的关系，以此分配举证责任。具体而言，如果没有一定的法规可以适用，则无法获得诉讼上请求效果的当事人，应就该法规要件在实际上已经存在的事实予以主张和举证。也就是说，各当事人应对有利于己的规范要件加以主张和举证。
一般而言，大陆法系国家主要采用“法律要件说”作为诉讼法上举证责任制度的主体，也就是坚持“谁主张谁举证”原则，除此之外也借鉴“利益衡量说”的某些合理要素。行政调查虽与诉讼程序有所区别，但在举证责任制度上应该是共通的，基本的原理也并无二致，前述我国的制度实践与理论总结都证实了这一点。因此我们应当在行政调查领域落实“谁主张谁举证”原则，行政机关与行政相对人应各自对其主张承担举证责任。当然，特殊情况下也可以兼顾“利益衡量说”的要求，比如要求持有证据的一方应负较多举证责任。《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第6条就规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。被告主张政府信息不存在的，应当提供经过合理查询的证据；原告能够提供被告保有政府信息线索的，可以申请人民法院调取证据。原告以政府信息涉及其商业秘密、个人隐私为由起诉的，被告应当对是否涉及原告商业秘密、个人隐私或者是否书面征得其同意举证；因公共利益决定公开的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的根据举证。被告拒绝更正其提供的与原告相关的政府信息记录的，应当对原告要求更正的理由是否成立以及被告是否有权更正举证。”
行政机关应对其主张承担举证责任，这一点已在理论界、实务界形成共识，无需多言。在行政调查领域落实“谁主张谁举证”原则，关键在于如何将行政相对人的相应举证责任明确到法律条文中。
（二）补强“行政行为三分法”的法律规则
将行政行为分为依职权行政行为、依申请行政行为与准司法行政行为，并针对每种行政行为的特点采用不同的举证责任制度设计，这种做法可称为行政调查举证责任上的“行政行为三分法”。看起来形态各异，本质上万法归一。三种不同的举证责任制度设计实际上是在从不同角度落实“谁主张谁举证”原则。如前所述，理论和实践上都已高度认可这种做法，剩下的问题是如何完善它。
对于依职权行政行为，如前所述，目前这种“间接否认行政相对人的举证责任+行政相对人负协力义务”的现状实际上不利于保护行政相对人的权益。较好的做法是在法律规范中直接否认行政相对人的举证责任，以达到制约行政调查权、防止协力义务范围无限扩大的目的。
对于依申请行政行为，较好的做法也是直接将行政相对人需提供材料这点界定为举证责任，同时辅之以法律后果的规定。如果行政相对人不能尽到举证责任，则其不仅需承担行政程序中的不利后果，还要承担行政诉讼中的不利后果。具体而言，在行政相对人未尽到举证责任的情况下，即使行政行为的内容与客观事实不符，也不应撤销行政行为。行政相对人只能申请废止原行政行为。
（三）采用“统一加分散”的立法模式
有关行政相对人举证责任制度的立法模式，在行政程序法典这个层面，各国的实践并不相同。
葡萄牙行政程序法第88条规定：“利害关系人负证明其陈述的事实的责任，但不影响依据上条第1款的规定课予有权限的机关的义务”。瑞士行政程序法第25条第2款规定：“对确认行政行为的做成，申请人应当证明其具有值得保护的利益。美国联邦行政程序法第556节第（d）款规定：“除法律另有规定外，法规或裁定的提议人应负举证责任。”
与上述不同的是德国，如前所述，德国联邦行政程序法没有明文规定行政相对人的举证责任。
在我国，姜明安教授主持的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》第55条第1款规定：“行政相对人申请行政机关和其他行政主体办理有关事项，应依法提供证据和有关材料。行政机关和其他行政主体实施行政行为，可以要求行政相对人提供其掌握的有关证据和有关材料。行政相对人拒绝提供而行政机关和其他行政主体又不能通过其他途径获得相应证据和材料的，其应承担行政机关或其他行政主体可能对其做出的不利行政处理的责任。”与此不同，马怀德教授主持的《<行政程序法>草案建议稿》中并没有对行政相对人的举证责任做出规定。
以上各种规定看似不同，其实有内在统一。一方面，没有规定行政相对人举证责任的国家并非否定该责任，而只是把该问题交给单行法或特别法去处理。在德国，尽管一般认为在行政程序法中没有规定行政相对人的举证责任，但“在行政机关经过所有的努力仍然不能查明案件事实时，具有决定性意义的是实质的证明责任。就实质证明责任而言，关键的问题是在行政机关和参加人之间分配证明责任的标准是什么。从单行法律对证明责任的明确规定来看，主要的标准应当是有关的法律规范对谁有利，有待查明的事实属于谁的支配和责任领域（责任范围理论），以及根据实体法规定，在案件事实不能查明时应当由谁承担行政决定的风险。”另一方面，规定了行政相对人举证责任的国家几乎都是采用了比较概括和抽象的表述。以上两方面似乎意味着，设定行政相对人举证责任制度的任务并非可以由行政程序法典独立完成，较好的办法似乎是采用一种“统一加分散”的立法模式，即基本原则由行政程序法典统一规定，而具体的细节由各单行法或特别法去完成。这样做能够兼顾行政相对人举证责任的共性与个性，是一条相对可行的路径。