作者简介：胡建淼，中共中央党校（国家行政学院）专家工作室领衔专家、一级教授、博士生导师；庞圣浩，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生。文章来源：《上海政法学院学报》2026年第2期，转自上海政法学院学报学报。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政层级监督，系指行政组织之间基于行政领导关系，上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对所属工作部门以及上级工作部门对下级工作部门所作的法律监督。这类监督权直接来自宪法和有关组织法，并由单行法律法规予以具体体现和落实。行政层级监督权体现为监督机关有权“改变或者撤销”被监督机关“不适当的决定和命令”。行政层级监督既是保障行政机关合法行政和适当行政的有效手段，也是化解行政争议的重要途径。但是，我们长期以来对于解决行政争议只注重行政复议和行政诉讼，忽视了行政层级监督在解决行政争议中的作用。为了充分发挥行政层级监督化解行政争议的功能，应在全面考察行政层级监督法律制度、重新解读行政层级监督权功能的基础之上，揭示行政层级监督在解决行政争议中的独特优势，并关注其与行政复议、行政诉讼之间的协调关系。

引言

一、行政层级监督的法律基础

我国《宪法》第89条规定，国务院统一领导各部和各委员会的工作，改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令。第108条又规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府不适当的决定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条也规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定、命令、指示。

除了宪法和有关组织法，我国的一些单行法律法规对行政层级监督也有些反映。《立法法》第108条规定，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章，省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。这是行政层级监督在行政立法活动中的体现。《行政许可法》第60条明确规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。”第69条特别规定，下级行政机关违法作出行政许可或者行政许可违法的，上级行政机关可以根据利害关系人的请求或者依据职权，撤销下级行政机关作出的行政许可。这是行政层级监督在行政许可领域中的有效应用。

由上可见，我国虽然没有制定统一的“行政层级监督法”或“行政监督法”，但各级人民政府的行政层级监督已由《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作了直接授权，已成为各级人民政府的固有行政职权。各级人民政府在各领域直接对下级行政机关行使行政层级监督权，直接“改变或者撤销”其“不适当的决定和命令”，没有任何法律障碍。

二、行政层级监督的历史演进

（一）从“行政监督”到“监督行政”

自1949年新中国成立以来，我国行政法一直以行政管理为主要目标，即通过行政处分、行政处罚、行政强制等手段来管控行政相对人，认为行政管理就是行政机关对公民、法人或者其他组织是否守法的监督。这在行政法学中被称为“行政监督”。直到20世纪80年代，人们才逐渐意识到，行政法的任务不仅在于保障行政机关如何对公民、法人或者其他组织进行监督，而且也应当对行政机关行政权及行政行为本身进行监督。于是，以监督行政机关是否依法行政和适当行政为重点的“监督行政”，开始成为行政立法的重点，这在该时期制定的《行政诉讼法》《行政复议条例》《行政复议法》《国家赔偿法》中得到充分体现。附随着行政法律制度，行政法法学理论也从原先的“行政监督”转向重视“监督行政”。1983年由灿教授主编的《行政法概要》，是新中国第一本行政法统编教材，它以较大的篇幅阐述“行政监督”的概念及内容，将“行政监督”视作行政执法的重要手段。1989年，罗豪才教授在其主编的《行政法学》中首次提出“监督行政”，并提示了“监督行政”不同于“行政监督”的特有内涵，实现了从“行政监督”到“监督行政”的转型。“监督行政”不同于以行政机关监督公民、法人或者其他组织是否守法的“行政监督”，它是指其他国家机关、非国家机关对行政机关行政行为是否合法的监督。如果说“行政监督”是行政机关对“相对人”的监督，那么，“监督行政”则是其他国家机关、社会组织和行政相对人对“行政机关”的监督；如果说“行政监督”是对行政相对人的“守法”监督，那么，“监督行政”仍是对行政机关的“执法”监督。中国行政法学理论和制度将“监督行政”从“行政监督”中分离出来，并实现从“行政监督”到“监督行政”的转型，为强化行政层级监督打下了理论和制度基础。

（二）从“政府法制监督”到“行政层级监督”

1986年，我国成立了国务院法制局。作为国务院法制办公室的前身，国务院法制局的主要任务是加强“政府法制监督”，即通过立法主导、文件审查、执法监督、复议纠错等手段推进政府法制工作。1993年《国务院关于加强政府法制工作的决定》（国发〔1993〕72号）规定：“各级政府要切实加强行政机关内部的监督，强化上级政府对下级政府、政府对其所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。要严格执行法规规章备案规定，通过备案工作，审查法规、规章的合法性，发现规章同法律、法规相抵触或者规章之间相矛盾等问题，要依法予以纠正和解决。各级复议机关要认真执行行政复议条例，积极履行法定职责，认真审理复议案件，及时纠正违法的或者不当的具体行政行为。”可见，政府法制监督是广义上的概念，具体包括了政府对所属部门和下级政府的监督、法规规章的备案审查、行政复议、行政执法监督检查等职能。其中，政府对所属部门和下级政府的监督就是本文所论述的行政层级监督。由于一直被隐藏在政府法制监督中，所以当时处于虚置状态。直至1998年，随着国务院法制办公室的成立，置身于政府法制监督之中的行政层级监督才被凸显出来。例如，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23 号）规定：“要加强行政系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。”2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）规定：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。”2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）规定：“加强政府内部层级监督和专门监督，上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。”2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。”《法治政府建设实施纲要2015-2020年）》重申：“完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。”由此可见，自国务院法制办成立以来，行政层级监督作为一种具体的监督手段得到了空前的加强和完善。

（三）“行政层级监督”发展的新趋势

2018年3月，随着原国务院法制办和原司法部的职能整合，新司法部已承担起指导监督全国行政工作的职能。在这一背景下，行政层级监督出现了“落地实施”的趋势。2018年国务院办公厅印发的《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）规定：“强化指导监督，各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。”2019年国务院印发的《重大行政决策程序暂行条例》（国发〔2019〕713号）规定：“决策机关违反本条例规定的，由上一级行政机关责令改正。决策承办单位或者承担决策有关工作的单位未按照本条例规定履行决策程序或者履行决策程序时失职渎职、弄虚作假的，由决策机关责令改正。”中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》规定：“县级以上政府依法组织开展政府督查工作，重点对本级政府所属部门和下级政府的行政效能开展监督检查。”2020年国务院通过的《政府督查工作条例》（国发〔2020〕733号）规定：“政府督查机构可以根据督查结论，提出改变或者撤销本级或者下级人民政府及其所属部门不适当的决定、命令等规范性文件的建议，报本级人民政府或者本级人民政府行政首长。”2024年的《国务院组织法》规定：“国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作。”2024年国务院印发的《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）规定：“县级以上地方人民政府司法行政部门要加强案卷评查等行政执法监督工作，对违法或者明显过罚不当的，要督促有关行政机关予以改正；对不及时改正的，要报请本级人民政府责令改正。”

这个阶段有关“行政层级监督”的制度趋向，不再将它“躲藏”在泛义的“政府法制监督”之中，而是直接规定在各领域或各阶段的应用中，以强化它的地位和具体作用。在行政规范性文件合法性审核、重大行政决策的监督、政府督查工作以及罚款设定与实施中，行政层级监督的功能日益得到彰显。可见，行政层级监督制度，已呈现出“从政策要求转向实质规定”“从学理研究迈向实际运用”的发展特征。

三、行政层级监督的制度解读

（一）行政层级监督的法律属性

行政层级监督的法律属性，乃是指它作为一种法律制度，以其独特的内涵、外延、特征、范围等所反映的不同于其他制度的本质特性，主要体现在四个方面。

第一，行政层级监督是基于行政领导关系而形成的监督。领导权、指导权、监督权是构成行政组织关系的基本范畴。在行政组织关系中，行政监督权是行政领导权的派生权。具有领导权的一定具有监督权，但有监督权的不一定具有领导权。对行政的监督权不是基于行政领导权产生，就是源自法律的特别设定。而行政层级监督，既基于《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的设定，更基于行政组织体系中的领导关系而派生。众所周知，我国的行政组织采取科层制管理，其行政权在纵向分配上呈金字塔结构，不同层级的行政机关虽然拥有相似的权能和责任，但上级行政机关却享有更大的权量、处于较高的决定等级，可享有对下级行政机关的领导和支配权。而行政层级监督权作为行政组织关系的产物，同样也承继了科层制管理的特点。因此，在权力行使中，上级行政机关可以领导下级行政机关，可基于组织间的领导关系而作出监督行为。

第二，行政层级监督是行政机关的自我监督，不包括外来监督。在我国的制度架构中，对行政机关依法行政的监督来自各个方面，包括党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督和人民群众的监督等。其中最便捷的则是包括行政层级监督在内的行政机关的自我监督。行政层级监督，从《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定看，是指县级以上的地方各级人民政府对所属各工作部门和下级人民政府，以及上级工作部门对下级工作部门所进行的监督。可见，行政层级监督是上级行政机关对下级行政机关所作，属于行政系统的自我监督，也不是指来自其他国家机关、社会组织和公民的外部监督。

第三，行政层级监督是一种直接监督。行政层级监督属于直接监督。因为行政层级监督是针对特定问题的具体行为，可直接改变被监督行为，无需借助其他主体、程序等中间环节。例如，行政层级监督可采用责令纠正、改变或撤销等手段来纠正下级行政机关的错误行为。其中，改变和撤销的直接性毋庸置疑。对于责令纠正，从字面来看，被监督行为由被监督主体自我纠正。但“责令”两字表明，被监督行为是否纠正以及如何纠正，必须由监督主体来决定。这意味着，责令纠正也能变更被监督行为，具有直接性、即时性和强制性，被监督机关则只能遵守。

第四，行政层级监督是一种法治监督。行政层级监督既是一种事实监督，更是一种法治监督。行政层级监督的“法治性”主要表现在：（1）行政层级监督权不是基于一种事实关系，而是来自宪法和法律的直接设定；（2）行政层级监督的重点不是对执法人员的工作态度、纪律作风和业务水准等“不良行政行为”和水准的监督，而是对被监督行为是否“合法”的监督；（3）行政层级监督通过撤销或改变手段能对被监督行为产生法律效果。

（二）行政层级监督的关系

行政层级监督关系乃是作为监督方的行政机关与被监督方的行政机关之间构成的法律关系。在我国表现为四种类型。

一是国务院对全国各级行政机关的监督。《宪法》第89条规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，并有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。这意味着，国务院既可对其工作部门（各部、委员会等）实施监督，也可对地方各级人民政府及其所属工作部门直接行使监督权，可以直接改变或者撤销各部委不适当的命令、指示和规章，以及地方各级人民政府及其所属工作部门不适当的决定和命令。国务院对地方各级行政机关的监督不受层级等级的约束，具有直接性。这一直接而普遍的监督权为地方各级人民政府所没有。国务院在层级监督关系中的监督权之所以具有直接性、跨越性和普遍性，乃是取决于其行政地位的“至高性”。《宪法》第85条和第89条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第69条第2款又规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”国务院作为“最高国家行政机关”，对全国地方各级国家行政机关的工作具有“统一领导权”。国务院对全国地方各级国家行政机关工作的“统一领导权”是基于它的最高行政地位所决定，它对全国地方各级国家行政机关的“统一监督权”乃是取决于它行政上的“统一领导权”。

二是上一级人民政府对下一级人民政府的监督。《宪法》第108条规定，县级以上的地方各级人民政府可以领导下级人民政府的工作，并有权改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条第（三）项规定，县级以上的地方各级人民政府可以改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定、命令。 还有《立法法》第108条第（六）项规定，省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。这一监督类型的特点表现为以下三点：1. 它是一种地方人民政府之间的关系，不包括国务院。2. 它是上一级地方人民政府对下一级地方人民政府的监督，表现为省级政府（省人民政府、自治区人民政府和直辖市人民政府）对市县级政府、市县级人民政府对乡镇级人民政府的监督。这类监督具有逐级性，不可越级，如省人民政府就不可直接改变或撤销乡镇人民政府不适当的决定、命令。3. 其监督手段是“改变或撤销”，即上一级地方人民政府可以直接“改变或撤销”下一级地方人民政府不适当的决定、命令。

三是地方各级人民政府对其工作部门的监督。《宪法》第108条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的决定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条第（二）（三）项规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示。在我国的行政组织体系中，县级以上地方各级人民政府都设有工作部门，如省人民政府的厅、局、委，县人民政府的局、委等。政府的工作部门属于各级人民政府的组成部分。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第83条规定，各级人民政府对其工作部门具有领导权。县级以上的地方各级人民政府对所属各工作部门具有领导权和监督权，实行垂直领导的工作部门除外。这类监督类型的特点为：1. 它是一种地方人民政府与其所属于工作部门之间的关系，它既不是上下级人民政府之间的关系，也不是各工作部门之间的关系，而是一级地方人民政府与作为其组成部分的工作部门之间的关系；2. 它是一种同级内的监督，严格地说，不是上下级的监督；3. 其监督手段同样是“改变或撤销”，即一级地方人民政府可以直接“改变或撤销”其所属工作部门的被监督行为。

四是上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部门的监督。上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部门是否具有行政层级监督权，目前《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》尚未作出统一规定。但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第83条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门……依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门……依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”这就表明，上下级人民政府工作部门之间存在两种关系，即指导关系与领导关系，并且这种关系由具体的法律和行政法规设定。基于监督权源自领导权的法则，如果上级人民政府工作部门与下级人民政府工作部门存在领导关系，那么，前者对后者就具有层级监督权；如果上级人民政府工作部门与下级人民政府工作部门存在的不是领导关系而是指导关系，那么，前者对后者就不具有层级监督权。我国不少法律对具有垂直领导关系的上下级工作部门之间的监督关系作了明确地规定，如《海关法》第77条规定：“上级海关应当对下级海关的执法活动依法进行监督。上级海关认为下级海关作出的处理或者决定不适当的，可以依法予以变更或者撤销。”类似的关系还存在于金融、外汇管理、税务、国家安全机关、工商、证监等垂直领导的领域。这类监督类型中的监督手段，同样适用“改变或撤销”，其法律效果亦与其他监督类型相同。

（三）行政层级监督的内容

行政层级监督的内容系指行政层级监督的行为对象和行为标准，旨在解决履行监督权的行政机关对被监督行政机关的什么行为进行监督，以及以什么标准进行监督。简单来说，行政层级监督的内容，就是指行政层级监督中的“被监督行为对象”。

在现行法律制度中，作为行政层级监督中的“被监督行为对象”，存在几种不同的表述，大多表述为“不适当的决定和命令”，同时也有“不适当的决定”和“不适当的命令、指示”或“不适当的命令、指示和规章”等表述。此外，《立法法》第108条第（六）项表达为“不适当的规章”，《海关法》第77条则表述为“不适当”的“处理或者决定”。我们以为，这类表达上的差异暂时可以忽略，不妨先以“不适当的决定和命令”作为统一的表述进行研讨，因为这是宪法的主要提法。为此，我们需要诠释的是，何为“决定和命令”以及何为“不适当”？

“决定和命令”是行政层级监督的行为对象。仅从宪法字面上理解，“决定”往往是指行政机关针对特定公民、法人或者其他组织就具体事项作出的一个决意（意思表示）；“命令”是指行政机关针对不特定的对象所作出的一种政策性要求。但在《行政复议法》《行政诉讼法》和行政法理业已成熟的今天，这里的“决定和命令”应当是指行政机关所作出的具体的“行政决定”，以及抽象的“行政规章和规章以下的行政规范性文件”。

“不适当”是行政层级监督的行为标准。在行政层级监督关系中，行使监督权的行政机关旨在对被监督机关作出的“不适当”行为进行监督，旨在纠正被监督行为的“不适当”性。但在我国行政法律制度和理论中，“不适当”是指“不合理”，“不适当”行为就是指“违法行为”“无效行为”以下的“不当行为”。很显然，如果用行政法上的“不当行为”解释宪法所设定的行政层级监督关系中的“不适当”，必然出现“抓小放大”之颠倒现象。因此，作为一种既是宪法关系，也是行政法关系的行政层级监督，作为监督标准的“不适当”，应当包括行政不当行为、行政违法行为和行政无效行为，覆盖“不当性”“违法性”“无效性”。也就是说，行政层级监督适用于对下级行政机关行政行为之“不当性”“违法性”“无效性”的监督，旨在纠正不当行政行为、违法行政行为和无效行政行为。

（四）行政层级监督的手段

行政层级监督的手段，是指行政层级监督机关对被监督机关的行为进行影响的方法。我国《宪法》第89条、第108条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条直接设定了两种监督手段，即“改变”和“撤销”。另从理论上说，还存在一种监督手段，即“责令纠正”。如果说“改变”“撤销”属于直接监督手段，那么，“责令纠正”就是一种间接监督手段。

1. 改变。这里的“改变”实属“变更”，系指行政层级监督机关作出一个行政决定，直接改变被监督行为中的内容。改变包括全部改变或部分改变。改变属于一种新旧行为的代替，是用一个新的行为内容直接代替被监督行为中的内容。改变之后，约束当事人不再是原行为的内容，而是新行为所表示的内容。

2. 撤销。撤销也是一种直接监督手段，是指行政层级监督机关作出一个宣布取消被监督行为效力的行政决定。撤销之后，被撤销的行为往前往后不再具有法律效力。撤销同样包括全部撤销或部分撤销。撤销与改变不同的是，撤销仅仅是取消被监督行为的效力，但没有用新的行为内容去代替它；还有，撤销有时可以附随责令被监督机关重新作出一个行为，而改变不会发生这一附随手段。

3. 责令纠正。行政层级监督关系中的责令纠正，系指行政监督机关（县级以上各级人民政府或其工作部门）对下级行政机关作出一项要求，要求其自我纠正错误行为的法律制度。与改变、撤销比较，它是一种间接监督手段。这种监督虽然未在《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中表达，但在其他单行法律中已广泛使用。例如，《行政处罚法》第82条规定：“行政机关对应当依法移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，以行政处罚代替刑事处罚，由上级行政机关或者有关机关责令改正。”《行政许可法》第72条规定：“行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。”从理论上说，不论是否存在法律的具体规定，只要存在监督权，特别是在监督中可以直接行使改变和撤销权的，就当然地具有责令被监督机关纠正错误的权力。责令被监督机关纠正错误行为的权力是监督权的隐含权，是改变和撤销权的延伸权。至于三种监督手段的使用顺序，责令纠正往往具有“优先性”。一般的习惯是：监督机关往往先责令被监督机关自我纠错；被监督机关不自我纠错的，监督机关才直接改变或撤销被监督机关的错误行为。

（五）行政层级监督的程序

行政层级监督必须遵循一定的程序规则，这一程序规则应当由组织法或行政程序法加以设置。在当下既无行政程序法，有关组织法又没有相关规定的情况下，我们只能依据零星的法律规定和法律原则作行政法理上的探索和建构。

一是关于行政层级监督的启动。虽然法律没有统一规定，但已有一些法律规定行政层级监督既可以依职权进行，也可依当事人的申请而启动。如《行政许可法》第69条第1款规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……”由此，我们应当确定，行政层级监督既可以由监督机关依职权主动发起，也可以依当事人（行政相对人和利害关系人）的申请而启动。

二是关于发起行政层级监督的期限。这是要解决原行政行为作出以后，在多长的期限内上级行政机关可以行使监督权。在现行法律制度中，当事人申请行政复议、提起行政诉讼、申请国家赔偿等行为均有法定期限，超过该期限的，除法律另有规定外，原则上法律不予保护。但是，关于发起行政层级监督的期限，目前没有法律限制。笔者以为，出于“依法行政”与“法的安定性”原则之间的平衡，未来的立法应当解决行政层级监督的期限。但在当下，发起行政层级监督可以不受监督期限的限制。

三是受到三项原则的约束。发起行政层级监督虽然不受期限的限制，但是应当受到几项原则的限制：（1）公共利益的原则。虽然被监督行为是错误的，但如果通过行政层级监督纠正其会损害公共利益的，可以不予纠错或不全部纠错，特别是可以确认违法但不撤销或改变。（2）禁止不利变更原则。通过层级监督而改变原行为的，不得作出对当事人更为不利的行为，除非原错误行为是因当事人的违法、犯罪等行为造成。（3）程序同一原则。原错误行为经过听证等有关程序作出的，监督中的改变或撤销行为应当经过与原行为相同的程序。

四是监督决定与送达。上级行政机关通过层级监督责令下级行政机关纠正错误，或者直接改变或撤销下级行政机关错误行为的，应当制定一个书面的行政监督决定，并送达给被监督行政机关和第三人。这是正当程序的要求。层级监督决定未送达给被监督行政机关和第三人，便不发生法律效力，对被监督行政机关和第三人不具有约束力。

四、行政层级监督在化解争议中的优势

（一）程序简便灵活

行政层级监督与行政复议、行政诉讼相比，程序简便灵活。因为，行政复议和行政诉讼的程序具有法定性、司法性，必须经过申请、受理、审查、裁决等固定环节，且法定处理期限较长。在一般情况下，作出行政复议决定的期限就需60天，作出一审行政判决的期限就需6个月。何况大多情况下会延长期限，还有许多事项可扣除期限。如此一来，救济周期往往需要数月乃至数年。而行政层级监督却截然不同，从现有的法律规定来看，行政层级监督并无明确的程序限制。这意味着行政层级监督不仅启动方式灵活，可依职权启动，也可依申请启动，而且启动时间自由，任何时间发现错误，都可以及时予以纠正。因此，当一个行政机关的行为存在错误但其又不自纠时，上级行政机关能够迅速作出反应，可以直接以“决定”的形式予以变更或撤销，无需受制于繁琐的程序。

（二）监督成本低

行政层级监督在化解纠纷时具有低成本特性，主要包含以下两个方面的原因：首先，行政层级监督的机构设置简单。行政主体在行使层级监督权时，无需其他外部权力的参与，仅需通过内部职能的重新厘定与机构重组就可实现。例如，监督职责可由政府的法制部门来实施，无需设立专门的监督机构，无需场地费用、人员编制和经费保障，这虽然存在着独立性欠缺的嫌疑，但确实有助于避免额外成本的产生。其次，行政层级监督权可以在行政行为作出后、复议或诉讼受理前，对下级的错误行为进行监督，这不仅可以避免不必要的复议或诉讼，而且还能防止因复议被撤销、行政败诉可能导致的赔偿，可以有效地节约行政成本或司法资源。

（三）相对人无需缴纳费用

当事人（特别是原告）通过行政诉讼解决行政争议，往往要承担或者先行承担诉讼费用。《行政诉讼法》第102条规定：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担……”由此确立了对行政诉讼收取诉讼费用的法律制度。诉讼费用，是指当事人进行诉讼时，依照法律规定应当向人民法院交纳的费用。依法交纳诉讼费用，是当事人的一项诉讼义务。不履行该义务，当事人将承担不利的诉讼后果。根据国务院《诉讼费用交纳办法》和最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》（法发〔2007〕16号）有关规定，当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（1）案件受理费；（2）申请费；（3）其他诉讼费用。确立收取诉讼费用并规定由败诉方负担的规则，在一定程度上有利于抑制行政争议的发生。而相对人申请行政机关的层级监督，无需交纳和承担上述费用。另外，由于行政层级监督不存在对抗式的庭审形式，申请人往往不需要聘请律师进行代理活动，因而不会发生承担律师服务费之说。

（四）无期限限制

从实然角度来看，由于我国法律未对行政层级监督作出期限规定，因而处于“无期限”状态。“无期限”是一个多意义概念，不仅意味着相对人申请层级监督不受期限限制，而且还意味着行政监督主体依职权启动层级监督和完成层级监督也不受期限限制。这种“无期限”状态可能是一种立法缺陷，但也使行政层级监督在纠纷化解中展现出独特的优势，扩大了行政层级监督权的监督范围并增强其发现错误、纠正错误的能力，使监督主体能够对“引言”中所提及的“冒名结婚行为”即使业已超过复议和诉讼期限，但仍存在着错误的行政行为进行有效监督，能够解决疑难复杂问题，进而保护相对人的合法权益。

当然，从应然的角度来看，为了平衡依法行政与法律秩序稳定性，未来的法律应当为行政层级监督设定一般期限与特别期限，既坚持“有错必纠”，也体现对公共利益和善意第三人权利的保护。

五、行政层级监督与行政复议、行政诉讼之间的协调

（一）对于已进入行政复议或行政诉讼的行政行为不可同时进行层级监督

如果被监督行政行为正处于行政复议或行政诉讼程序中，当事人不得同时申请行政层级监督，行政层级监督机关也不得依职权进行层级监督，因为行政复议和行政诉讼监督具有优先性。从一定意义上说，行政复议、行政诉讼与行政层级监督一样，都是对行政机关行政行为的一种监督，但是它们属于由《行政复议法》和《行政诉讼法》特别设立的特别监督制度，行政层级监督乃是基于组织关系而存在的一般监督关系。根据特别法优于一般法、特别制度优于一般制度的规定，当被监督行政行为已进入作为特别监督程序的行政复议或行政诉讼时，它应当排斥同时适用作为一般监督程序的行政层级监督，否则就会造成处理结果的不一致甚至矛盾。

根据现行法律制度，作为行政复议被申请人的行政机关，或者作为行政诉讼被告的行政机关，在行政复议或者行政诉讼中，一定条件下可以自我纠错，但《行政复议法》《行政诉讼法》或其他法律并无规定行政机关可以在行政复议程序中或行政诉讼程序中对被诉行政进行层级监督。在公权力“法无授权不可为”的法理和制度背景下，在行政复议或行政诉讼期间，上级行政机关显然不可实施层级监督。

行政机关的行政层级监督应当控制在两个时段发挥作用：一是当事人申请行政复议或者提起行政诉讼之前；二是当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，从而使当事人永远失去行政复议和行政诉讼的权利救济机会。还有在监督行为对象上，行政层级监督是对不属于行政复议范围和行政诉讼范围，从而无法进入行政复议或者行政诉讼监督的行政行为的最好监督武器。可以说，行政层级监督乃是对行政复议监督和行政诉讼监督的一种补充。

（二）对于已经行政复议或行政诉讼肯定了的行政行为不可直接进行行政层级监督

如果该被监督的行政行为已为行政复议决定或人民法院的司法裁判所肯定（确认合法有效），那么上级行政机关也不得通过行政层级监督改变或撤销该被监督行为，或者责令下级行政机关纠正自己行为。因为，行政复议决定和司法裁判分别具有行政既定力和司法既判力，行政层级监督要想对被监督行为进行再次监督，只有在行政复议决定和司法裁判被推翻的前提下才被允许和具有可能性。

行政层级监督对经复议肯定了的行政行为进行监督，等于是对行政复议决定进行监督。我们以为，上级行政机关是不可通过行政层级监督对行政复议决定进行监督的。因为当事人如果对复议决定不服，理应通过行政诉讼的途径解决。从行政复议和行政诉讼的关系来看，行政复议程序简便、费用低、效率高，能够起到“开源”和“过滤”作用。但为了尽快解决行政纠纷、防止浪费资源，行政复议同时还规定了“一级复议原则”，认为申请人如果对复议决定不服，不能再向复议机关或复议机关以外的其他行政机关申请行政复议。相比较之下，行政诉讼则具有独立性和公正性，正好可以起到解决行政争议与监督行政的作用。因此，行政复议和行政诉讼之间便形成了“以当事人自由选择为原则、以法定复议前置为例外”的良好衔接。这意味着行政复议具有优先性，而行政诉讼则具有最终性、权威性和效力至上性，相对人一旦提起了行政复议，则只能将行政诉讼视为权利救济的最后一道防线。但如果在复议后当事人不再诉讼，或因复议终局而无法诉讼时，行政复议的决定便具有行政既定力，此时，行政层级监督权同样无法再发挥监督作用。

同理，行政机关通过行政层级监督对经人民法院行政诉讼裁判肯定了的行政行为进行监督，事实上同样变成了行政机关对司法裁判的监督。那么，行政机关可以对人民法院作出的司法裁判进行层级监督么？我们的答案同样是否定的。因为，人民法院和行政机关在性质与目标定位上存在巨大差异，并不符合行政层级监督“同质化”的要求。并且，两个机关均由人大产生，在法律地位上是平等关系而非隶属关系。因此，我们可以认为，人民法院和行政机关之间并不构成行政层级关系，当然不可再适用行政层级监督权。从《人民法院组织法》《行政诉讼法》《行政复议法》的规定来看，司法机关对行政机关享有法定的监督权，可通过审查行为、对个案进行裁判以及提出司法建议等方式对行政行为进行监督。但行政机关能否对司法机关进行监督，我国法律却未作出规定。根据“法无授权即禁止”原则，这意味着行政机关并不能直接对司法行为进行监督，只能以“出庭应诉”“配合调查”等方式参与司法活动。另外，从法理上的基本逻辑来看，司法逐渐呈现出“高于行政”的趋势。因为，行政以管理和执行为核心，具有主动性和倾向性。而司法则以判断为中心，具有独立性和权威性，不仅可对行政进行监督，并且还能在监督时免受行政机关的干涉。但需声明的是，“司法高于行政”并非是指法律地位，而是指司法在对行政行为进行监督时，能充当最终裁定者。

（三）行政层级监督不可以行政复议实体决定为监督对象，但可以部分程序决定为监督对象

我们在上文已经阐述的一种观点是：经行政复议肯定或行政诉讼肯定了的行政行为不得通过行政层级监督进行改变或者撤销，理由是行政机关不得对行政复议机关和人民法院进行监督。这里想做一点微调的是：行政层级监督中的上级行政机关固然不得对司法机关进行监督，但它对行政复议机关及其复议行为可以进行一定的监督，因为它们同属于行政机关。

《行政复议法实施条例》第54条规定：“县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督……”同时，第31条规定：“上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理。”这表明，作为行政层级监督中的上级行政机关对行政复议机关复议行为的监督，是限于对不受理、超期、不履行等程序行为的监督，而不是对事实认定、法律适用等实体行为的监督。对实体行为的监督，应由复议机关依照复议程序来解决。

通过对相关法的梳理，行政层级监督中的上级行政机关对行政复议机关程序性复议行为的监督表现在以下条文中。《行政复议法》第35条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复的，申请人有权向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正。”第40条规定：“行政复议期间，行政复议机关无正当理由中止行政复议的，上级行政机关应当责令其恢复审理。”第77条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”可见，上级行政机关对复议决定进行监督仅仅是针对复议决定的程序性问题。只有这样，行政监督机关与行政复议机关两者之间才不会对行政实体决定产生法律效果上的冲突，行政层级监督权才能发挥出应有的监督实效。

（四）行政层级监督可以被“再监督”

行政层级监督固然是对行政行为的监督，但如果监督行为本身存在错误，我们是否还能对其实施“再监督”？答案是肯定的。因为，行政层级监督是一种新的行政行为，属于第二次行政行为。只要是行政行为，它就可能涉及行政相对人的权利与义务（内部行政行为除外）。涉及相对人权利与义务的行政行为，不为其提供权利救济是不符合“权利保障”原则的。问题就在于对监督行为的权利救济途径如何设计和选择。从现行制度和法理考虑，有两种途径可以选择。

一是对监督行为进行再次层级监督。从现行制度看，在行政层级监督关系中，上级行政机关对下级行政机关的监督，是适用下级机关作出的所有“不适当的决定和命令”，而这“不适当的决定和命令”不仅包括作为基础行为的第一次行为，也包括作为监督行为的第二次行为。所以，对于监督行为进行“再监督”应当是符合法律规定的，本身就属于行政层级监督的一部分。由于初次层级监督与对层级监督的“再监督”的监督主体肯定是不同的行政机关，所以在操作上也不可能出现恶性循环。

二是对监督行为申请行政复议或提起行政诉讼。由于层级监督行为（如变更或撤销决定）本身是一种新的行政行为，除不涉及相对人权利与义务的内部行政行为外，公民、法人或者其他组织若对行政层级监督行为不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人的这一诉权是符合《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第1条第2款第8项对行政层级监督作为行政诉讼受案范围的排除，只是限于内部行为而不是所有的行为。在司法实践中，最高人民法院已明确表示，如果行政层级监督是改变或撤销原行政行为或者作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时，属于可诉的行政行为。